美智库：2021拜登政府如何促进技术发展？24项政策建议来了

2021年1月4日，美国智库”信息技术与创新基金会（ITIF）”发布了题为《国会和拜登政府在2021年推进优质技术政策的24种方法》（Twenty-Four Ways Congress and the Biden Administration Can Advance Good Tech Policy in 2021）的报告。报告为美国国会制定技术法规提出6条建议，为国会联邦拨款提出9条建议。此外，报告还为拜登政府提出成立第一年的9条措施建议。

美国信息技术和创新基金会（ITIF）发布《国会和拜登政府在2021年推进优质技术政策的24种方法》

近日，美国总统大选落下帷幕，民主党总统候选人拜登当选。在新一任政府下，预测许多民主党人和拜登政府很可能会把社会政策议程作为首要任务——扩大医疗保健、改革警务等。与此同时，随着特朗普总统下台，一些共和党人将寻求回归自由市场、供给侧经济。

在新政府下，共和党和民主党对促进新型经济增长的相关政策的期待与日俱增，特别是2021年相关政策能否取得进展对美国至关重要，因为这不仅对确保美国的创新和经济进步至关重要，同时还向美国人民展示出华盛顿仍在努力。

在这种情况下，这份简报为美国国会在技术法规制定和联邦拨款方面提出了15条建议，同是为拜登政府第一年工作提出9条建议，这些建议不仅支持美国的创新和竞争力，而且在政治上是切实可行的，因其对两党而言都是可以接受的，也会得到业届的支持。美国立法者和政府应该努力推动一套切实可行的技术政策措施，以促进美国经济的增长。

1.给拜登的建议

1.1  受政府重大影响或政府运营的关键部门的数字化转型

在过去十年中，美国工资增长缓慢，主要是因为美国生产率增长缓慢。为了促进生产力的增长，更多的行业将需要进行数字化转型。 在一些部门，仅靠市场的力量就可以实现数字化转型。但是在许多受到政府重大影响的行业中，包括医疗保健，交通运输，教育和电气系统，联邦政府应该大力推动其数字化转型。拜登政府应在科学技术政策办公室（OSTP）中开展此类工作。

1.2 建立新的“欧盟—美国”隐私保护系统

欧洲法院（European Court of Justice）最近宣布Schrems II案中的隐私保护无效，这一决议将影响到成千上万的美国和欧盟公司（主要是中小型公司），这些公司在跨大西洋的贸易和创新活动中，依赖隐私保护来传输数据。因此，拜登政府应与欧盟盟国谈判一项隐私保护的替代协议，该替代协议可作为改善跨大西洋数据保护、数据流动和数字贸易合作的更广泛倡议的一部分。

1.3 取消欧盟数字服务税

部分欧盟国家决定，希望美国科技公司通过收入征税的方式，向本国政府而不是美国政府纳税。这些“数字服务税”在国际税收中是史无前例的，代表着对美国政府和美国公司的“抢钱”行为。共和党和民主党都反对此项征税，拜登政府也应该与欧盟协商取消欧盟数字服务税。

1.4 就先进技术产业方面加大对中国的施压

报告指出，现在两党都强烈支持向中国施压，特别是与先进技术产业有关的方面。拜登政府应该把美国的先进技术利益放在议程的首位，与美国的盟友一道应对，在中国无法取得多边进展的地方，采取强有力的双边行动。

1.5 世贸组织（WTO）改革

世界贸易组织（WTO）的设计目的不是有效地解决21世纪的贸易保护主义，后者依赖于“边境后”的经济扭曲，这种扭曲是由不透明和武断的非法治制度保护的。目前尚不清楚世贸组织能否得到有效改革，但拜登政府至少应该与美国的盟友合作尝试对WTO进行改革。

1.6 对中国高科技技术出口管制

美国所实施的出口管制会给美国带来很大的经济成本：销售、就业机会的消减，也可能失去技术领先地位。此外，美国主导许多技术领域并可能有效切断其他国家获取技术的机会的时期已经一去不复返。因此，拜登政府应限制对中国实行单边出口管制，在最大可能的范围内，应实行多边出口管制，而不是对向中国出口的敏感技术实行单边出口管制。

1.7  “强加密”政策管理

拜登政府将面临情报和执法部门的压力，要求禁止或限制在商业产品中使用所谓的“防伪”加密技术，这种要求是极端不合理的措施。禁止“防伪”加密几乎不能限制不良加密行为者的网络危害，但却会使商业产品对普通消费者和企业的安全性降低，并损害美国的竞争力。相反，主管部门应支持部署端到端加密的商业活动以提高所有用户的安全性。

1.8 组建跨部门跨行业政策分析团队

拜登政府应责成国家经济委员会在先进的贸易技术行业（如半导体，航空航天，机床和机器人技术，软件，生物制药等）中组建10至20个主要行业政策分析小组。这些小组应由有关机构如国防，能源和商务部以及美国国立卫生研究院的专家组成。小组应在对应行业中有浓厚的专业积累，对行业的竞争威胁、机遇和优劣势有深刻的认知，同时应积极聆听行业参与者（如公司、行业协会）的意见。这些分队团队应就可能影响该行业的任何政策（包括贸易、税收、监管等）向主管部门提出建议。

1.9 制定国家人工智能战略

国会两党都支持联邦政府制定国家人工智能（AI）战略。因此，拜登政府应当制定相关战略，战略中需要明确人工智能领域中哪些部分的发展需要国会立法保障，哪些领域的发展可由机构推动。

2.技术法规建议美国国会制定技术法规的6条建议

2.1 制定联邦数据隐私法规

随着《加利福尼亚州隐私权法》的通过，国会应该通过更为全面的《联邦数据隐私法》，这样跨州开展业务的组织就不必受制于多部可能相互冲突的数据保护法。国会应通过数据隐私立法简化现有法规，抢占州法律，建立基本的消费者数据权利，并最大程度减少对创新的负面影响。此类立法应通过使合规成本和数据使用限制最小化来保护和促进创新。法规还应该解决具体的隐私损害，而不是假设的损害，提高透明度要求，并通过向联邦贸易委员会（FTC）提供更多资源来加强监督和执法。国会立法过程中不应包括数据最小化要求，通用的加入规则，目的说明要求，数据保留限制，删除权，私人诉权或设计私隐性要求。

2.2 修订《通信正派法》第230条

《通信正派法（Communications Decency Act）》第230条是互联网的一条基本法律，它使得人们能够在网上进行更广泛的交流、讨论和创新。虽然许多立法者希望看到这项法律得到保留，但另一些持反对意见的议员则呼吁国会取消或改革这项法规，以解决人们对这项法规助长有害网络行为、允许互联网平台行为不受惩罚的担忧。该报告认为国会不应该废除这项法律，但应当进行有针对性的改革，以确保公司对有害的内容和行为负责，同时保持第230条对言论自由和创新的保护。特别是，国会应在第230（c）（1）节中增加一个狭义的“诚实信用（good faith）”条款，以使法院在解释合理的内容审核惯例标准时具有更大的灵活性，同时还应确保公司能够迅速让法院驳回对其提出的妨害诉讼 。

2.3 保障远程医疗

在COVID-19大流行中，远程医疗服务急剧增加，使数百万患者可以在家中或其他偏远地区接受护理，但是远程医疗成为未来医疗服务的标准组成部分仍存障碍。为此，国会应该通过《联邦远程医疗立法》。特别是，这项立法应为远程医疗提供者建立一个单一的国家许可证，因为州医疗委员会通常不允许在一个州获得许可证的医疗提供者协助另一个州的病人治疗。此外，这项立法应更新医疗保险和医疗补助服务中心（CMS）的法定权限，允许其向任何受益人提供任何经批准的远程医疗服务的补偿。现行规则限制医疗补助服务中心不能报销农村地区或某些类型医疗机构以外的治疗费用。

2.4 网络中立

虽然互联网服务提供商妨碍和降低互联网上合法内容的实际风险一直非常低，但是对核心提供商和边缘提供商都必须具有监管确定性很重要。美国的监管一直处于跷跷板状态，从无监管到复杂的Title II监管，之后又恢复至无监管。国会应该通过一项基本立法一次性地实现监管：（包含四个要素）

1）澄清宽带互联网接入服务不是《通信法》Title II分类下的的“电信服务”；

2）在牢固的法律基础上广泛同意开放的Internet保护，包括无阻塞，无限制和透明性要求；

3）允许对需要的应用程序进行有利于竞争的流量差异化，同时防止对优先级的反竞争滥用；

4）给予联邦通信委员会（FCC）合理但有限制的管辖权，以执行开放的互联网规则。

2.5 支持技术移民

STEM（科学，技术，工程和数学）移民对于帮助美国创新和竞争力至关重要，但改革和扩张一直步履维艰，因为许多民主党人希望将其与移民扩张挂钩，而许多共和党人对此表示反对。但两党普遍支持STEM移民。因此，国会应为持有STEM研究生学位的移民提供特别奖励，优先考虑那些拥有美国大学学位的移民，以申请并获得绿卡。国会至少应该取消每个国家的绿卡就业上限。

2.6 联邦通信委员会（FCC）拍卖授权

美国通过拍卖方式分配有价值的无线电频谱，这种方式走在世界前列。确保了无线电频谱被用于最有经济价值的用途。长期以来，两党都对此表示强烈支持。因此，随着联邦通信委员会（FCC）拍卖授权的更新，国会应该继续支持其授权，但也应该留出拍卖收入的10%以支持5G在高成本领域的推广。

3.拨款建议联邦拨款的9条建议

3.1 支持政府IT现代化

COVID-19大流行时期不仅表明了电子接入对政府服务的重要性，同时也暴露出美国联邦、州及地方政府等公共部门在信息技术现代化方面远远落后于私营部门的缺陷。此时，美国需要一项全国性的经济刺激方案来支持政府IT现代化。对国会而言，此时是最好的机会拨出所需的资金来更新政府过时的信息技术系统，这些资金可以通过使用机器人流程自动化、聊天机器人和数据分析等技术提高政府的生产率和效率，并改善网络安全和客户服务。

3.2 构建智慧城市

随着5G和物联网等技术的爆发，有许多机会来改善经济、城市运营和生活质量。许多其他国家已经启动了智慧城市试点项目，以帮助他们的城市采用这些技术并成为智慧城市的世界领导者。为了让美国跟上步伐，国会应该为智慧城市拨款20亿美元，在竞争的基础上为多达10个大城市、20个中等城市和30个小城市提供资金。

3.3 为低收家庭进行宽带部署

COVID-19已明确表明，至少对于有学龄儿童的家庭而言，宽带和计算设备现在至关重要。因此，正如国会针对低收入家庭的孩子制定诸如“学校午餐计划”之类的倡议一样，国会应该制定一项计划为低收入家庭提供学龄儿童补贴，以提供宽带和计算设备，并支付他们的宽带费用。

3.4 农村地区宽带部署

COVID-19已经明确了宽带的重要性。但由于部署网络的高成本，美国的一些地区（主要是在农村地区）缺乏宽带。因此，两党在帮助扩大农村宽带方面达成了越来越多的共识。但为了确保两党的支持，国会应该通过立法：1）不将资金与网络中立性等其他目标挂钩；2）将资金集中在无法使用固定宽带的地方；3）禁止“过度建设”（为有现有宽带基础设施的地方的额外网络提供资金）；4）支持技术中立性，只要满足成本和性能目标，任何类型的固定宽带都可以满足要求。

3.5 建设“心脏地带“技术中心

科技行业继续快速增长，推动了国家的创新和整体经济增长。但是，先进技术公司越来越集中在几个极高成本的地铁枢纽区域内，这不仅增加了地区不平等而且降低了美国的竞争力。联邦政府应采取积极措施应对区域经济差距扩大，避免把创新主导权让给中国。国会应该建立一项重大的新倡议，选择一组有前途的都会区，以承接联邦创新投入和支持的重要一揽子计划，使得这些区域实现经济加速和转型。

3.6 研发税收抵免

经济学家表明，“研发税收抵免”是刺激更多研发投资和解决关键市场失灵的有效工具。 然而，在34个经济合作与发展组织（OECD）和“金砖四国”国家（巴西，俄罗斯，印度和中国）中，美国的R＆D信贷慷慨度排名第24位，如果当前的R＆D支出条款到期，美国将可能在2020年跌至第32位。国会应至少将R＆D率提高一倍，取消费用中的落日条款，并允许将全球标准制定的支出计为合格支出。

3.7 加强研发以应对中国的挑战

两党之间越来越多的共识是：中国对美国的技术领先地位和国家安全构成了严峻且日益严峻的挑战。作为回应，国会应该按照两党的《无尽边界法》的提议，大大增加联邦对关键技术的研发支持，大幅增加对先进产业研发的资助。

3.8 为CHIPS法案中的半导体授权提供资金

《为美国生产半导体（芯片）的激励措施法案》（Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors (CHIPS) for America Act）以及《美国集成电路代工法案》（American Foundries Act）合并纳入《2020年国防授权法案》（2020 National Defense Authorization Act (NDAA)）。这项立法将扩大联邦对半导体研究和技术开发的投资，引入激励措施，在美国设立半导体制造设施，并为该行业的投资提供更多的税收抵免。国会应为法案中的半导体授权提供全部资金。

3.9 能源研发支持

两党支持解决气候变化问题，虽在解决方法上存在分歧，但双方都应支持增加对清洁能源研究，开发和示范（RD＆D）的资助，清洁能源具有实现气候目标的潜力，而又不会放弃美国民众的生活方式的关键方面或增加能源成本。为此，国会应将美国能源部高级研究计划署（ARPA-E）的资金增加一倍，并全额资助两党立法授权的17个清洁能源示范项目。