美、俄国防科技工业发展经验对我国国防科技工业改革的借鉴

在美国，经过近数十年的整合，军工行业集中度已经达到较高水平，形成了洛克希德马丁、波音、诺思罗普格鲁曼、雷神、通用动力、联合技术等寡头企业竞争的格局。这些大型企业集团基本垄断了美国国防部的一级承包项目，收入和市值均达到了数百亿美金。在美国军工产业快速发展的同时，其军事技术也大量应用于民用领域，如波音公司成功将军用飞机技术应用于民航飞机，成为全球民航飞机市场的双寡头之一。而回顾美国军工发展历史，虽然其军工行业从18世纪末至今，但其核心能力形成于20世纪的两次世界大战和冷战时期，奠定了美国军事优势的领先地位。

美国南北战争、争夺殖民地的战争及工业革命促进了美国近代军工产业的诞生和成长。19世纪中后期开始，美国开始大规模地进行武装力量特别是海军建设，从而形成初具规模与世界工业化国家水平接近的军工产业。20世纪上半叶爆发的两次世界大战，由于美国远离战场，庞大的军贸需求促使大量的民用公司参与军工生产，其中一些大企业开始通过开发新的武器装备和军事技术加强自身的行业领导地位和政治影响力。同期由于战争的紧迫要求，特别是太平洋战争的爆发，使美国政府深度参与军工行业的领导和决策，甚至直接领导关键的具体技术的开发，如“曼哈顿工程”。此外，第二次世界大战期间，作为“盟国的军火工厂”美国国内的军事需要和外国军事订货的急剧膨胀。1941年-1945年，军工生产产值平均占全国工业总产值的60%。由于在国际经济举足轻重的作用。也促使决策层直接指导武器装备行业发展，这期间很多政策颁布，都是直接出于白宫。而二战期间美国举倾国之力对国防科技工业建设的巨大支持，也使很多企业也得以通过承担政府武器研发项目，壮大了自己、提升了核心能力，并奠定了现代美国政府与企业在国防科技工业领域合作的基本模式。

二战结束后，许多在战时被动员参加军需生产的工厂企业保存下来，继续从事军工生产和军火贸易，形成了一个规模庞大、技术先进、独立完整的军事工业体系，这一体系正是美国现代大规模生产线工业的基石，很多军工企业开始利用自身掌握的军事技术甚至管理方法从事民用产品生产，开创了美国的大型工业化时代(所谓的工业2.0时代)。随后开始的冷战时期的军备竞赛继续刺激军工产业快速成长。冷战时期与二战期间一样，高性能、高产出成为考核军工产品的第一要素，成本成为次要因素，因此在新技术开发上不吝成本。由于有国家补贴，这种做法可以使企业获得更大的经济利益，并巩固其核心行业优势，也正是由于五十年代很多军事技术的集中开展促进了美国“硅谷”这一创新圣地的形成。1956年前后NASA、洛克希德马丁、西屋电气等公司的军工项目纷纷入驻硅谷、相距只有几百米。并且在周围形成了一个高科技研究人员聚集的社区，年少的比尔.盖茨还是史蒂夫.乔布斯都曾生活在此，即使他们还是懵懂少年，他们也有机会参与专业人士的技术沙龙、观摩先进的生产流程和实验、使用学校的实验设备做自己感兴趣而非老师布置得实验、通过写信向大型企业索要最先进的元器件。所以，即使他们没有完成学历教育，也有机会成为某一领域出色的专家。可以说硅谷的形成为奠定美国在随后到来的信息化时代中技术引领者身份贡献颇多。硅谷正是美国将工业化时期优势在信息化时代延续、扩大的钥匙。因为它利用了国家与企业对技术研究项目和设施的投入，大大聚集和激发了本地区创新与创业的意识与热情。

这一时期，由于有苏联作为技术竞争样板和大量的军费开支支撑，最尖端的新技术不断突破，军工产业开始以技术专业化的方式快速发展。到20世纪80年代中期，美国有3.5万家军工厂商与国防部签订主承包合同，15万家转包商和零部件供应商参与军工生产活动，军事工业从业人员约350万人，军品销售额近2000亿美元。在此情况下，战时行业管理体制也基本得以继承，国防部继续深入管理着军工行业和军工技术。此时，一方面国家对军工行业的管理方式已逐步成熟；一方面军工企业逐渐被更大型企业财团控制，伴随企业规模开始急剧扩张，先进军工技术应用范围也随之在民品领域快速扩张。

冷战结束后军工产业进入转型期。由于国际局势缓和，各国开始缩减军费开支，在美国国防部的直接筹划和参与下，美国军工企业开始大规模的收购兼并浪潮，这反而促使行业集中度开始急剧上升。自90年代初美国军工行业开始大规模并购浪潮，如马丁玛丽埃塔公司先后收购GE宇航公司和洛克希德公司，并共同组成洛克希德马丁公司，之后洛克希德马丁公司又收购了通用动力的军用飞机分部和劳拉国防公司，而此前劳拉公司已经收购了LTV的导弹分部、IBM系统公司和尤尼西斯国防公司；波音公司先后收购了罗克韦尔国防公司和麦道公司；雷神公司先后收购了E系统公司、休斯飞机公司和德州仪器军工分部；诺思罗普先后收购了格鲁曼公司、西屋国防电子公司，组成了当前的诺斯罗普格鲁曼公司。在这一系列兼并过程中，部分原军工企业退出或者出售其军工业务，大型专业化军工公司则在国防部主导下实现重组，美国军工行业的市场集中度快速提升。军工产业的集中度快速提升，有利于集中研发力量和技术资源，避免项目的重复建设，在节约生产成本的同时能够大幅提升美国军工产品的国际竞争力，更重要的是，这使得这些军工巨头可以整体、全面的梳理未来战争对装备体系的建设要求，并综合各专业企业技术进行集成设计。与这一历史背景相对应，即使在美国国防部军费开支大幅收缩的背景下，美国前五大军工集团仍然在这段时期实现了收入规模的快速增长。而且成功的将美国武器装备发展过渡到体系化发展阶段，一举奠定了其美军在国际上绝对领先的军事实力。

再看俄罗斯，在前苏联时期，军工发展模式过于固化，主体都是专业的军工企业，依靠国家项目投入实现发展。由于在卫国战争中与德国军工行业的竞争，苏联军工行业在二战后积累了大量国际一流的专家和行之有效的技术评价系统。在这种背景下，在项目发展目标比较清晰时，苏联军工行业还是可以取得相当成就的。但是当武器装备发展到体系化发展阶段后，苏联这种缺乏统筹的分散固化的发展体制必然导致项目数量的急剧增加，特别是加上美国“星球大战”计划误导，使苏联短时间内开展了过多过于前沿技术的项目开发工作，超出了经济条件和工业体系支撑范围，最终导致苏联整个工业体系由此崩溃。苏联解体之后，在叶利钦任总统初期，军工行业破坏严重，由于没有军品订货又没有民用产品，很多军工企业年开工率只有10%-15%，大量先进技术和军事装备在此期间被贱卖。由于当时俄罗斯的私有化政策，很多军工企业都进行了股份制改造，企业的产品也大都已军转民为主要方向，很多生产先进战斗机、装甲车的企业转而生产民用轻工产品，使俄罗斯国防科技工业能力和水平急剧下降。俄罗斯副总理兼军事工业委员会主席罗戈津曾指出“由于科研与生产能力的下降，俄罗斯国防工业已丧失了600项独特的领先工艺，在无人作战武器、高超声速飞机、激光武器等方面已经落后西方发达国家1-2代。”

普京执政后，开始迅速改革俄罗斯军工行业管理体制，推动军工企业整合组建大型工业集团；降低了军队在武器装备发展的决策权，以斩断利益输送链条；并且在顶层设计上对国防工业发展进行了一系列的摸索和尝试。

改革之初，俄罗斯同时面临着重振军工优势和保障民用工业的双重任务，所以一方面，俄罗斯对一些私有化比较彻底，或者不是很重要的军工企业实现军转民。另一方面就是组建一体化的大型国有控股工业公司，所谓一体化结构是以一个具备优势的“核心”企业为龙头，按照地区、技术方向、行业用途、产品特点等共性特征进行企业合并。由于参与重组的企业所有制不同，俄政府会最终通过投入资金或资产保证国有股在50%以上，处于绝对控股地位。2011年3月，俄罗斯官方宣称：国防工业的企业结构改革告一段落，共计组建了55家一体化企业，之后，俄罗斯军工企业又有些自发的合并活动，截止2013年俄罗斯共组建了61家一体化控股公司，涵盖了771家军工单位（既包括企业也包括科研机构）。根据俄总理梅德杰夫的讲话，俄方的目标是2020年，完成新型的国防工业体系组建，这一体系将由40个大规模的高科技专业化制造企业组成。

2004年前，俄罗斯实行的是分散的订货体制，各军区、各兵种单独向企业订货，存在多个订货主体。这种体制直接导致了定价混乱，重复采购，资金难于监管，贪腐行为屡禁不绝等现象，而且形成了军队-企业利益链条，严重影响俄军战斗力和国防技术进步。2004年普京提出“必须建立统一高效的武器装备订货管理体制”并下令组建了俄联邦国防订货局，该局隶属于国防部，2012年后直接隶属联邦政府。该局全面负责制定俄联邦各军种武器装备发展政策、规划以及从研制、生产、验收、交付全过程的监督与采办工作。2007年俄罗斯又成立了政府直接领导的俄联邦武器、军事和特种技术及后勤物资供货局，从而使整个武器装备发展、采购、验收、检测全过程纳入政府的直接控制中，彻底斩断了装备研制部门与军队使用部门之间的利益链条。供货局负责组织招标、竞标、签订合同和支付经费。而订货局负责监督合同的执行，验收和后评价。由于订货局和供货局同时都能面对企业和军方，形成了互相制约，互相监督的有效机制。

叶利钦时代，出于发展民用工业的需要，俄罗斯在出台了一系列军转民法案的同时大幅削减了武器装备订货，92年一年政府武器和军事技术采购规模缩减了67%，迫使各军工企业大力拓展民用产品，98年前已有70%的军工企业转向民品生产。国防工业也纳入到国家工业部门管理，很多军工企业被转交地方管理。但是此举并未振兴俄罗斯工业，反而使俄罗斯核心技术能力大量流失，在叶利钦任期末期，俄政府已经认识到国防工业的衰退对俄罗斯战略利益的损害，制定了《1998-2000年国防工业军转民和改组专项纲要》期望建立军民结合的现代专业化企业转型。普京上台后，在重振俄罗斯战略的指引下，高度重视国防工业工作，设立了军事工业委员会制度，并屡经调整。根据2013年2月新修改的《俄联邦政府军事工业委员会条例》规定：委员会设立1名主席（由政府主管国防工业的副总理兼任）、1名专职的第一副主席，5名副主席，其中两名为专职副主席，其它三名副主席分别由内务部长、国防部长和工贸部长兼任。同时俄罗斯总统办公室设置专门司局与军事工业委员会对接就国防科技工业发展重大问题进行决策。建立了一条常备的“联邦总统—政府和政府委员会—国防工业管理机构—军工集团和合资军工企业”的垂直管理体制。总趋势体现出行业规划和顶层设计由多个政府部门分管向军事工业委员会集中，国防订货费用使用与监管由预算委员会和国防订货局向总统办公室融合的趋势。另一方面，自2012年起，根据俄总统普京的命令，在军事工业委员会中增设国企与私企合作委员会，委员基本由军工行业国企与私企代表组成，这些代表与军事工业委员会委员又共同组成了10个方向的专业技术委员会，包括：干部潜力委员会、舰船制造委员会、飞机制造委员会、特种装备体系发展委员会、航天委员会、指挥与信息对抗系统委员会、特种设备和新材料委员会、医学生物委员会、军事合作委员会、军备价格与财经贷款委员会。

虽然受制于俄资源有限等众多限制，但目前俄罗斯国防科技工业已开始复苏，成为美国外另一大武器装备输出国。军工技术出口额由1998年不足30亿美元，猛增到2011年的120亿美元，13年内实现了翻两番。

综合对美俄两国国防工业建设经验和教训的分析，笔者认为有两方面经验需要我国特别注意

一是国防科技工业最终要走向军民融合的专业化大型工业集团之路。这种美国一直采用，俄罗斯正在效仿的大型工业集团既有利于专业化发展，又有利于军用尖端技术向更多方面应用的价值延伸。专业化发展之路，可以说是现代科技企业发展的是行业共识，只不过我国对专业化发展一直存在曲解。所谓专业化发展应是技术发展上的专业化，而我国将专业化与行业化混为一谈。以军工发展为例，专业化企业发展最终将形成的是兼具规模与技术优势的动力公司、控制系统公司、生存系统公司、材料公司和防务系统供应商等，这些专业化企业由于技术开发的专注性在专业领域更易取得成果，其发展的核心优势一般为其专业技术优势。而我国的行业化发展最终变成了一种贯穿产业链上下游的行业分割体制，各军工集团公司发展依赖的核心优势其实是对行业资源的掌握。在此体制下，十大军工集团分别建立了各自小而全的专业协作系统，立足于自我配套。所以这两种发展路径有着根本性的不同，专业化企业发展最终是做强了技术，而行业分割体制最终做实的是行业利益链条。现代军工装备是典型的系统集成末端产品，涉及的专业都很广泛，目前各专业分散在军、民大大小小无数企业中，大大分散了我国本不丰厚的专业技术力量，而且分散了国家投入的标的造成了极大的浪费，最终也无法形成强大统一的国有专业技术能力。

此外，走大型专业化工业集团发展之路另一大优势是可以充分发挥军工行业对尖端技术和国家工业水平的带动作用。通过对比美国和前苏联军工发展历程可以看到，美国的军事技术溢出效应要比前苏联好得多，而这种溢出效应了最终强化了美国的国家工业基础，并通过军事技术在民品上的广泛应用，大幅增加了收益反哺了军工发展，巩固了其国家竞争力。而缺乏这种溢出效应的苏联，最终由于军工项目发展过于依赖国家投入，技术不能很好的转为民用，导致整个工业体系失衡。这种差距产生的根本原因可以说是市场经济和计划经济差距造成的，因为私营业主在开发技术成功后，必然追求将其利润最大化，而计划经济技术开发完成后就完成了国家任务，缺乏将技术转为民用的积极性。而对我国来说，虽然军工企业基本走向了市场化，但是在目前相对封闭的军工配套体制下，国家军品项目的市场和利益比民品项目的利益取得明显更简单也更大；而且由于各专业企业规模有限，技术分散，很难形成有竞争力的民品产品；所以虽然很多企业先后发展了各种的民品项目，但是真正持续发展形成稳定竞争优势的比例非常低。这与国外专业化企业专注的是专业产品市场，一直直面市场竞争，而我国现行体制下军工企业专注的是行业市场而非真正的市场竞争关系密切。

二是无论美俄，国防科技工业建设都是国家最高决策层直接决策领导的行业领域，很多阶段性的重大调整决策都由最高决策者做出。这一方面是由于国防科技工业的竞争是大国间综合实力竞争和发展战略竞争的重要组成部分，而且即使国家综合实力稍有差距但只要在国防科技工业领域领先还是可以在竞争中保证优势地位；另一方面是由于国防科技工业对国家科学技术进步和工业体系建设的巨大引领作用。军工产品与民用产品在技术发展上存在一定差异，在市场竞争环境下，由于现代先进技术开发的高成本性，大部分情况下，民用产品只会追求技术上相对领先暨技术水平只要稍超过竞争对手即可，而军工产品由于不能确认对手的实际水平，所以追求的是技术上的绝对领先，会不遗余力的更新技术，提升技术水平。暨这种在国家支持下的对前沿技术开发先进性较大概率超越市场化下企业自行开展开发的技术先进性，但前提是企业要能接受市场的检验。所以，国防科技项目开发其实体现的是国家对于未来优势技术领域方向的选择。这种战略决策，低级决策者往往意识不到，而过于关注单独项目本身。此外就是国防科技工业项目开发涉及包括研制经费、技改技措、装备采购等大笔的国家资金使用，极易形成利益输送链条。所以由最高决策层决策，可以有效保证整个体系的清廉、有效，使一些科学但触动利益的声音不至于在底层就被排斥。

综合美俄两国经验，并结合我国国防科技工业现实，对我国国防科技工业改革建议如下：

1. 促进大型国有或国有控股专业化工业集团形成

坚持专业化发展之路。建设大型专业化工业集团，首先是要坚持走科学的专业化发展道路。但必须明确行业化发展不同于专业化发展且对专业化发展的阻碍作用。专业化发展是基于通过聚焦本领域技术专业，把专业做深做实，形成核心技术优势的发展模式。而类似航空工作这种行业，实则是高度专业集成的末端行业，是装备制造业的一支分支，涉及技术领域十分庞杂，因此行业化发展不会形成专业技术优势，而只能垄断行业资源，通过垄断资源形成竞争优势，反而抑制了行业外相关创新在行业内的应用，绝非专业化发展模式。

跨企业集团整合国防科技工业基础科学研究能力。其实无论航空、航天、兵器、船舶行业都是装备制造业，除了最终的设计集成领域，其基础设计、加工工艺、供应链条、产业特点等方面大同小异。但在现行行业分割体制下，各集团不但不断完善集团内供应链条建设，而且还牢牢控制了大量的科研机构。但是这些科研机构很多做的是共性基础研究，比如各行业的材料所、工艺所、标准所等，甚至动力所研究内容也是相近的，因为从根本上讲这些研究机构研究的专业技术学科是相同的，只是应用方向上略有差异而已。然而现行情况是每个行业都自建有一套事业编制的基础科研机构，这些研究院所在同一专业领域又各自争取国家项目和资金产生了直接竞争，最终分散了实力，还引发了诸如军事装备标准化率低、标准杂乱等严重制约我国装备实战能力的问题。基础科研领域本身职责就是技术开发，能力直接取决于领军人才和先进科研条件，这些资源在我国都谈不上充裕，过渡的竞争除了分散实力以外基本毫无价值。因此应当以国防科技工业为一个整体跨集团整合专业方向雷同的研究机构，缩减事业研究机构数量，做强具备技术优势的专业院所。

鼓励大型专业化企业开展跨行业整合。近几年我国几大军工集团纷纷进入世界五百强之列，但就行业影响力和产品竞争力而言和世界领先企业却有天壤之别。究其原因，国际专业化企业首先是专注自己核心能力建设，通过发展核心能力，保持竞争优势，企业拓展也是以强化核心能力为首要考虑，做大自身规模只是成果之一，其规模是企业能力的反映，例如波音公司在成长壮大过程中一直大量出售非其核心领域的配套工厂。而我国行业化企业追求的是规模本身，当主业发展遇到阻力时，就会将国家投入用以解决主业问题的资源转而投入到社会更具回报价值的领域，以获取利益，做大规模。所以这些企业的规模成长更多是资本运作成果，反映的是我国经济发展和国有资本控制力增长的总体成果而非核心能力的提升。这么论述不是国有资产规模增长不重要，只是在国际上通过专业化发展核心能力提升和企业壮大本是相互促进的一件事情，而在我国行业化发展体制下，这成了相互制约的两件事情。因此只有鼓励大型专业化企业而非军工集团以专业发展导向打破行业壁垒实现跨行业整合，充分实现军民融合发展才能重回专业化发展正路。

改革军工项目研制体制。目前国防科技工业型号项目作为各集团掌握的核心资源，固化了现有国防科技工业体制的利益链条，必须加以改革。通过在型号发展中推广招标制、样机比选制，舍弃两报、两批的立项制度。

2. 以深度军民融合为契机，建立更开明的项目资助制度促进万众创新、创业

坚持和鼓励自主创新是破解“后发劣势”的良药，但除了通过制度创新对自主创新加以保护扶持外，营造适合创新的环境和文化同样重要。美国硅谷是世界最著名的创新中心，这里崛起了信息化时代的众多顶级企业，史蒂夫.乔布斯在少年的时候就曾在其中获益良多。而硅谷的形成正是得益于上世纪五十年代大量先进军工项目在本地区集中开展从而形成了高科技人员社区。可以说硅谷的形成为奠定美国在随后到来的信息化时代中技术引领者身份贡献颇多。硅谷正是美国将工业化时期优势在信息化时代延续、扩大的钥匙。因为它利用了国家与企业对技术研究项目和设施的投入，大大聚集和激发了本地区创新与创业的意识与热情。

现代科技历经数百年的积累已经日趋复杂，完全凭个人能力实现技术突破变得越来越不容易。无论盖茨还是乔布斯，当他们在硅谷成长时期，即使他们还是懵懂少年，他们也有机会参与专业人士的技术沙龙、观摩先进的生产流程和实验、使用学校的实验设备做自己感兴趣而非老师布置得实验、通过写信向大型企业索要最先进的元器件。所以，即使他们没有完成学历教育，也有机会成为某一领域出色的专家。试问如果没有这些帮助，微软是否会是今天的微软，苹果是否还是世界的苹果？梦想的实现需要有合适的土壤，而硅谷就是一个时期美国培育创新、创业梦想的土壤。

我国大众创业、万众创新的开展是实现我国产业转型升级、提升国家核心实力的好方法，但是，一定要完善面向大众创新创业特别是高科技创新创业的基础条件建设。否则，创新、创业也始终是电商、拉面、水果摊之流。名校博士养猪之类绝非应该提倡的创新、创业方向。因此需要广泛建设面向公众开放的基础实验条件设施，彻底改革项目立项制的国防项目发展模式，完善和培育高科技创新、创业环境，具体建议如下：

依托高等院校、研究院所、产业园区孵化平台、专业化企业大规模建设向公众开放的各学科基础研究与试验平台。目前我国交通、市政等基础设施建设已基本实现总体适度超前，再大规模开展类似基础设施建设正负作用比将产生变化。但是，我国科研基础设施建设并不超前，在设施使用上，先进科研设备大量闲置和创新者缺乏科研实验设备支持的现象均普遍存在。因此应大大加强向公众开放基础技术实验设施和实验场地。既鼓励高等院校、研究院所、产业区孵化平台、专业化企业按照各自职能向公众开放科研实验设施和场地；也通过给予补贴、缩短折旧期限、直接投资建设等方式解决相应机构科研实验设备与场地紧缺的问题，解除这些机构因难于管理造成损失的后顾之忧，大大强化我国的基础科研实验条件建设。目前，我国技术装备发展正处于崛起期，通过加大采购力度和应用范围，也有助于扶持我国实验技术装备行业的发展，进而带动整个装备制造业进步。

我国一贯采用的项目研制立项制度虽然曾为我国技术进步起了很大的推动作用，但也存在很大问题，特别是在专业集成度较高的应用型项目领域（如先进武器装备），由于过于依靠项目牵引，使国家投入不能科学的分配在真正需要攻关解决的核心领域。因此需要大规模改革我国项目立项制度，对不同类型项目采取不同的管理方式和支持方式；在集成度较高的国防武器项目领域应通过开展顶层设计技术研究适当按技术拆解，限制主机企业项目发展话语权；先进项目正式立项之前对一些待攻克的先进技术进行应面向社会的征集收购本领域创新方向与成果，采取非单一承研单位、多方案必选等方式鼓励更多社会力量加入，并使掌握核心技术的企业获得公平争取国家支持的权利；应依托国家计划成立的“科技战略咨询与综合评审委员会”和中科院、工程院等有技术识别能力的机构搭建国民技术储备平台，开放面向公众的技术采买窗口，并推进共性基础技术在国内的共享。

3. 提升国防科技工业管理层级

随着现代科技的不断进步，武器装备水平对于战争胜负影响的越来越重要，在现代信息化战场上，可以说武器装备水平的差距已经起着决定性的作用。随着战场环境已经彻底改变，在纳粹铁蹄下都未屈服的斯拉夫民族，在美国的狂轰滥炸中最终屈服已经是十多年前的事情了。所以当前形势下，搞好武器装备体系化发展实是我国国防建设的最迫切的任务甚至是首要任务。也正因为武器装备在现代战争中的决定性作用，美俄等军事强国都将武器装备发展作为最高决策层直接决策的重要领域。此外，如前所述，还有两个方面原因决定国防科技工业发展应由最高决策层参与决策：武器装备的发展水平很大程度上依赖于国家的直接投入和指导；国防科技工业是引领国家整体工业水平提升的重要手段，例如现在世界工业强国都在着力建设的工业4.0，其核心技术信息物理系统就是美国上世纪八九十年代为支持新一代武器体系开发的技术。

回顾我国国防科技工业发展历程，在建国后相当长的时期，我国国防科技工业建设也是由最高决策层直接参与的，很多军工机构的组建、人员选配、建设选址都是由恩来总理圈定，甚至毛主席本人最终决定的。只不过文革后百废待兴，在小平同志提出“军队要忍耐”以全力进行经济建设时期，军工行业一时无事可做，被降低了管理层级。然而当我国改革开放、经济建设取得伟大成就，开始对国防科技工业重新大力投入后，相应的管理调整却未及时开展，甚至又被降低了管理层级。目前，名义上的行业主管机关国防科工局只是一个设于工信部下的国家局，国防科技工业发展同时处于国资委、工信部、总装、科工局分工管理之下，这些部门之间又缺乏顶层统筹协调，最终导致了顶层设计严重缺失，军工集团利益链条无序蔓延的现象出现。

因此，应以军民深度融合改革为契机，全面梳理国防科技工业发展体制，完善行业顶层设计，科学制定战略规划与明确发展途径，全面提升国防科技工业管理层级，重大改革与项目发展决策应由中央决策层直接听取各方面意见进行决策，应考虑建立以中央领导为组长的相关委员会领导全面工作，以确保国防能力有效提升、国防科技工业健康发展并带动我国工业体系整体转型升级。

4. 科学建设发展国防科技领域专业智库

自习总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上提出，要“重点建设一批具有较大影响和国际影响力的高端智库，重视专业化智库建设”，特别是中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》以来，我国智库建设得到前所未有的重视，很多领域顶层设计缺乏的现状有望迅速得到改观。但是本报告研究的问题的出现，正是由于我国在国防科技工业领域长期缺乏顶层设计导致的，为避免类似问题出现：

智库机构特别是行业智库保持独立。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中明确提出。“支持国有及国有控股企业兴办产学研用紧密结合的新型智库”用意是解决各行业顶层设计问题。自十八大以来，我国国家内政外交，诸多国家顶层战略清晰有效，但在一些具体行业中，很多被诟病已久的问题仍迟迟不能有效解决，是与相关行业缺乏科学的顶层设计息息相关。但是，这些行业并非没有具备顶层设计职能的智库型机构，这些智库机构也会有报告上交国家主管部门。之所以出现问题，是因为这些行业智库被利益群体所掌握，成为利益链条的一部分。所以，这些问题比较大的行业一般反而是国有企业处于垄断地位的行业，诸如通讯、能源、军工等。因此保证行业智库的独立性才是确保行业顶层设计科学有效的关键，暨在国有企业处于垄断地位的行业，该行业的国有专业智库主要服务对象应是国家主管机关，行业垄断国企只能是其重要客户。综管全球智库机构发展比较好的国家，无一不把智库的独立性作为专业智库发展的首要原则，智库独立一般包括人员独立、财务独立、研究独立等几方面，但是无论财务独立还是人员独立，其目的都是为了保证智库的研究独立，因为只有秉持公正立场不带偏见的研究报告才可能是科学的报告，只要将智库纳入行业利益群体，其必然会被利益链条锁束缚，成为利益群体向国家争取利益的工具。这次国防科技工业领域的教训及其深刻，必须要认真反思避免重复。

鼓励各级政府以采购而非任务的形式委托智库开展研究。目前除了国家设立的专职智库和高校智库外，国内还存在有诸多以高端咨询为主要领域的市场化咨询机构。这些机构由于直面市场竞争一般在主要业务领域更了解各种问题的内在逻辑也更具备解决实际问题的经验和能力。将这些智库纳入到国家决策支撑体系，将有助于弥补当前智库研究方向正确、落实困难的缺点。而具体办法就是对政府需要开展的课题研究项目公开招标或广泛邀请具备本方面研究能力的各类智库进行必选的方式进行采买，而不应采取垂直布置的方式。通过适度竞争，保证智库机构始终提升自身解决问题的能力而非写领导爱看的文章的能力，并使决策机关可以广纳众长。

所谓术业有专攻，不同的智库专业领域必然存在不同；不同背景的智库研究方式和关注点可能也有不同。因此在智库建设目标上，国家需要的是建设出能覆盖国家所有战略方向，“体制”与“市场”相互补充的高水平智库体系和一批各有所长，客观、公正的高水平智囊型专家队伍。建议把这点作为国防工业智库建设的建设目标。